INTERNATIONAL CENTER FOR NOT-FOR-PROFIT LAW (ICNL) Программа, спонсируемая Агентством по международному развития США (ЮСАИД) МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЦЕНТР НЕКОММЕРЧЕСКОГО ПРАВА (МЦНП) Узбекистан, 700077, Ташкент ул. Донская 11-А Тел.: (99871) 169-16-13/14/15/17 Факс: (99871) 169-16-41 E-mail: icnl@cpart.uz Динара Мирзакаримова, Представитель МЦНП в Узбекистане ОПРОС Уважаемые Дамы и Господа. Международный Центр Некоммерческого Права планирует проведение Серии Семинаров на тему «Исполнение законодательства о ННО». Для более успешного и плодотворного проведения данных мероприятий и оценки потребностей мы просим заполнить данный опрос и прислать его Динаре Мирзакаримовой: e-mail: icnl@cpart.uz или dinara@cpart.uz факс: (99871) 169-16-41 1. Удовлетворены ли вы состоянием действующего законодательства регулирующего негосударственные некоммерческие организации? Перечислите, пожалуйста, наиболее, на ваш взгляд, сильные и слабые стороны законодательства. Ответ: Законодательная база далека от совершенства, особенно в части исполнения законов. В частности, более года существовавшие ранее законы и подзаконные акты не приведены в соответсвие с Законом об ННО. В Каракалпакстане вообще до сих пор не принят Закон об ННО, а их деятельность почему- то регламентируется "Правилами рассмотрения заявлений о регистрации Уставов общественных объединений" от 1993 года, противоречащими как международному праву, так и Закону о ННО РУз, чем нарушается и Основной Закон - Конституция РУз, утверждаюшая, что "Законодательство Республики Каракалпакстан не должно противоречить законодательству Республики Узбекистан". Видимо, наши чиновники считают, что на подзаконные акты действие Конституции не распространяется. То ли это нерасторопность чиновников юстиции, то ли намеренное «подвешивание» ННО для оставления возможности воздействия на неугодных путем произвольного толкования нормативных документов, противоречащих друг другу. Парадоксальным является и отсутствие легализации ННО в Гражданском Кодексе. Отчасти это вызвано тем, что ГК был разработан и принят раньше Закона об ННО, а также большей видимо трудностью внесения изменений и дополнений в этот базовый документ. В Конституции РУз также ННО не легализованы, упоминается только одна их форма- общественные объединения, а негосударственные некомерческие учреждения пока вне правового поля, следовательно, незаконны. Хотя их регистрация и допускается (во всяком случае, по словам чиновников юстиции), но слово к делу не пришьешь, и когда какая- либо деятельность регулируется не по законам, а по «понятиям» - это и называется правовым беспределом. 2. Какие на ваш взгляд существуют законодательные проблемы, связанные с созданием и регистрацией некоммерческих организаций на сегодняшний день? Ответ: Проблемы следующие: При регистрации органы юстиции руководствуются устаревшей и противоречащей Закону об ННО, да и Гражданскому Кодексу «Инструкцией о порядке регистрации уставов общественных объединений» образца 1993 года. Кроме нее, существуют еще и «Правила рассмотрения заявлений о регистрации уставов общественных объединений», утвержденные постановлением Кабинета Министров № 132 от 12 марта 1993 г.. Его пункт 2, подпункт 4 гласит: «...при этом член руководящего органа одного общественного объединения не может быть одновременно и членом руководящего органа другого общественного объединения». На этом основании не может законно существовать ни одна ассоциация ННО, предусмотренная Законом об ННО, так как Совет директоров противоречит этой Инструкции. Например, в Нукусе был Кризисный Центр, среди учредителей которого были члены правления Ассоциации Деловых женщин, ряда фондов и др. Минюст в ходе проверки потребовал исключить их из состава руководящего органа (правления) под угрозой приостановки деятельности. В результате этот кризисный центр больше не действует. А ведь формально это ограничение распространяется и на рядовых членов, участников собрания (конференции). Ведь высшим руководящим органом общественных объединений является общее собрание (конференция), что зафиксировано во многих свидетельствах о регистрации. Между тем, этот пункт Правил противоречит ст. 18 Закона о ННО, которая гласит: "Принадлежность или непринадлежность граждан к какой- либо ННО не может служить основой для ограничения их прав и свобод". Аналогичное положение содержит и ст. 4 Закона об общественных объединениях. И почему член правления, например, национального культурного центра не может быть одновременно, допустим, экологом или организатором товарищества собственников жилья? Другой проблемой, также связанной с упомянутой Инструкцией, является количество учредителей (не менее 10), что может быть оправдано только для общественных объединений, но не учреждений, которые, согласно ГК могут быть финансируемы собственником частично или полностью, то есть прямо указано, что собственник (а значит, и учредитель) учреждения может быть один.. Третье - завышенный размер регистрационного взноса (возможно, здесь требуется вмешательство Антимонопольного комитета, поскольку сумма никакими реальными затратами не обоснована). Создается впечатление, что он выполняет функции имущественного ценза - ННО только для богатых. А если исходить из моральных соображений, то грабить, например, бомжей, пытающихся создать ассоциацию бездомных, либо диабетиков - и вовсе аморально и бесчеловечно. И получается, что вместо того, чтобы стимулировать развитие гражданского общества путем предоставления режима наибольшего благоприятсвования, государство ставит препятствия в виде поборов. Значительно сужает круг ННО требование обязательной регистрации в качестве юридических лиц (хотя регистрация Устава и регистрация организации - это разные вещи). Тем более, Гражданским Кодексом предусмотрены некоммерческие учреждения, действующие на основании Учредительного договора, такие как потребительские и жилищные кооперативы. За рубежом существует практика создания общественных комитетов для оказания помощи пострадавшим от стихийных бедствий. У нас же регистрация (а тем более перерегистрация) сама по себе стихийное бедствие. А содержание офиса, бюрократического аппарата, столь необходимого для госчиновников, тяжким бременем ложится на ННО и не способствует их устойчивости. И еще один аспект - ожидание грядущей перерегистрации, как это было в 1993 г. Отсутствие ясности в этом вопросе, вероятность в скором времени повторных затрат на оформление документов и регистрационный взнос сдерживает многих от регистрации новых ННО или перерегистрации в другие формы (фонды, учреждения). 3. Существует ли необходимость в более детальном правовом регулировании отдельных форм ННО, таких как Фонды, Учреждения (если «да», то каких форм, и по каким аспектам деятельности)? Ответ: По фондам, как я слышал, закон уже на подходе. Что же касаемо ННУ, то деятельность Товариществ собственников жилья регулируется отдельным законом, так же как и потребительских кооперативов. Видимо, нужен закон или пункт в существующем законе и по ННУ просветительского, консультативного характера (таких, как кризисный центр, например). 4. Какие по-вашему мнению существуют проблемы с налогообложением ННО? Ответ: Для малых предприятий существует упрощенный порядок отчетности - раз в квартал. ННО же, не имея таких доходов, вынуждены тратить время и бумагу на составление ежемесячных отчетов по полной форме, хотя обычно по численности штата они могут считаться сверхмалыми (порой и не имея штатных работников, всю работу выполняя на общественных началах). Если государство заинтересовано в развитии гражданского общества, оно должно стимулировать ННО так же, как и малый бизнес. 5. Какие на ваш взгляд существуют проблемы с регулированием благотворительной деятельности и благотворительных организаций в Узбекистане? Ответ: Необходимы Закон о благотворительности и меценатстве и Закон о социальном партнерстве. Только тогда можно будет привлечь частный капитал на благотворительные цели. 6. Существует ли на ваш взгляд необходимость в законодательных изменениях с целью развития системы государственного социального заказа (привлечение ННО к выполнению государственных социальных программ)? Обоснуйте ваш ответ. Ответ: Приведу пример: в прошлом году Каракалпакстану были выделены большие средства на ликвидацию последствий маловодья. В числе прочих целей они предназначались и для создания рабочих мест, решения социальных проблем и т. П. Нашлись несколько ННО, которые предложили конкретные проекты с долевым участвием. Однако ввиду неразработанности механизма социального заказа значительная часть этих средств осталась неосвоенной, так как госструктуры сами этого сделать не смогли, а ННО оттолкнули. Вот почему необходим закон о социальном партнерстве. 7. Считаете ли вы действующий Закон РУз от 1999 года «О негосударственных некоммерческих организаций» эффективным? (если «да», то в чем, если «нет», то почему). Как бы ни были хороши законы, но они хороши, лишь когда исполняются. Между тем, в Каракалпакстане до сих пор нет своего Закона об ННО, зато действует Инструкция, противоречащая Закону Руз. На мой взгляд, к райне неудачно его название, которое содержит двойное отрицание (Не - Не) и следовательно, двойной негативный заряд. И к тому же междометием «Нно!» - так ведь лошадей погоняют. Было бы более благозвучно и содержательно название «НДО» - негосударственные добровольческие организации. 8. Считаете ли вы действующий Закон РУз от 1991 года «Об общественных объединениях» эффективным? (если «да», то в чем, если «нет», то почему). Ответ: Он сыграл свою положительную роль, поскольку с 1993 года все общественное движение развивалось и регулировалось его статьями. В преамбуле Конституции Руз ставится задача создания гуманного демократического правового государства, а в ее статье 7- создание новых и параллельных структур власти. Такими структурами в какой- то мере стали органы местного самоуправления, которые тоже порождены опытом работы общественных объединений. И в разработке Закона об органах самоуправления граждан закон от 1991г. тоже сыграл свою роль, также как и по Закону о товариществах с обственников жилья. Между тем, поскольку теперь деятельность всех общественных объединений регулируется самостоятельными законами, дальнейшее существование этого закона представляется излишним. Хотя высказывалось мнение о необходимости создания Кодекса - некоего свода законов, регулирующего деятельность всех некоммерческих организаций и учреждений. 9. Считаете ли вы что все некоммерческие организации в соответствии с действующим законодательством, регулирующим их деятельность, пользуются равными правами? Ответ: Нет, конечно, о равноправии не может идти и речи. Существуют квазиобщественные объединения, созданные указом «сверху», которым безвоздмездно выделяют помещения, транспорт, средства связи и оргтехнику, наделяют значитеьными начальными оборотными средствами, предоставляют налоговые льготы. В газете «Правда Востока» даже была статья, в которой высказывается возмущения действиями этих хищников, которые пользуясь «крышей», занимаются вымогательством и поборами с предприятий, направляя в банки и налоговые инспекции «разнарядки» на «добровольные» взносы (иначе не примут отчет). В то же время ННО, созданные по инициативе граждан, вынуждены пробивать себе дорогу, платить за регистрацию, арендовать помещения, искать средства и оборудование, бороться за выживание. Впрочем, и среди них есть «любимчики» зарубежных грантодателей, которые толпятся у «кормушки», получая по несколько грантов в год и делая это своей основной задачей. 10. Какие вопросы вы бы хотели обсудить на семинаре? Ответ: Вопросы деятельности негосударственных некоммерческих учреждений - в каких случаях эта форма предпочтительней, чем ОО, для каких видов деятельности (просветительская, консультативная, оздоровительная, издательская, другое). Вопросы самофинансирования ННО: почему, согласно инструкции Госкомпрогнозстата, не утвержденной Минюстом, ННО для оказания платных услуг должны создавать дочерние предприятия, хотя по Закону об ОО они имеют право заниматься коммерческой деятельностью непосредственно. О социальном партнерстве - как ННО могут быть задействованы в реализации государственных социальных программ, что требуется для развития системы государственного социального заказа. Вопросы упрощения отчетности ННО. Вопросы упрощения перерегистрации ННО - сейчас для изменения одного слова или даже одной буквы в Уставе требуется полная процедура перерегистрации с уплатой всех регистрационных сборов. Малые предприятия регистрируют в течение 3 х дней, а ННО пререгистрируют до 2 х месяцев. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ КОММЕНТАРИИ: 1. Кое - что о регистрации. В соответствии со ст. 56 Конституции Руз общественным объединением признается объединение граждан, зарегистрированное в установленном ЗАКОНОМ порядке. Под это определение подпадает и такое объединение граждан, как семья- древнейшее общественное объединение, существовавшее еще до возникновения государства. Оно тоже признается государством только после регистрации в установленном законом порядке. И не важно, что порядок ее регистрации устанавливается не законом об общественных объединениях - ведь и регистрация ряда других общ. объединений, таких как партии, профсоюзы и религиозные организации - тоже регламентируется другими законами. В Законе же об общественных объединениях, к которому нас отсылает Конституция, сказано лишь о регистрации Устава, что не одно и то же, что регистрация организации - юридического лица. То есть в соответствии со ст. 11 регистрируется документ, а не организация как таковая. Там же сказано, что после регистрации Устава общественные объединения МОГУТ признаваться юридическими лицами (следовательно, могут и не становиться таковыми, осуществляя свою деятельность на общественных началах). Этому есть прецеденты: например, родительские комитеты, да и инициативные группы по созданию ННО - ведь они собираются, разрабатывают и обсуждают проект устава и программу деятельности, проводят мероприятия по привлечению сторонников и спонсоров по сбору средств для регистрации Устава. И эта деятельность может продолжаться довольно долго, так как ее продолжительность подготовительного периода до подачи документов на регистрацию законами не регламентирована. И после их подачи может пройти 2 - 3 месяца, а то и больше, если возникнут разногласия по формулировкам Устава. Более того, даже незарегистрированное НПО в соответствии со ст. 12 приобретает опреденные права и обязанности, - например, право обжаловать в суд отказ в регистрации Устава. А в соответствии со ст. 21 - несет ответственность за свою деятельность (не участники / учредители, а НПО в целом). В Гражданском Кодексе ст. 40 также сказано, что юридическим лицом МОЖЕТ быть некоммерческая организация, к числу коих далее отнесены и общественные объединения. Опять же - могут быть, значит, могут и не быть, поскольку формулировка не обязывает. То есть существование общественного объединения без образования юридического лица прямо не запрещено, следовательно, допускается. В Конституции нет требования государственной регистрации, тем более, в качестве юридического лица, а говорится лишь о регистрации в установленном законом порядке. А государственной регистрации подлежат не только уставы юридических лиц, но и договоры залога, другие договоры гражданско - правового характера, учредительные договоры. Такая регистрация может проводиться, например, у нотариуса. В ст. 40 ГК имеется перечень юридических лиц, но нет прямого запрета на существование объединений граждан, не являющихся юридическими лицами. В ГК также нет прямого запрета на существование объединений граждан без образования юридического лица (они просто не упоминаются) тем не менее в жизни они существуют, например, на практике действуют и такие неформальные общественные объединения, как родительские комитеты в школах - и без всякой регистрации, хотя проводят собрания, собирают деньги на разные нужды и т. п. Существовали также товарищеские суды, советы трудовых коллективов, кассы взаимопомощи, комиссии по премиям, студенческие комитеты в Вузах, и пр. В ГК упоминаются и такие некоммерческие учреждения, как потребительские кооперативы, не являющиеся юридическими лицами. В Правилах о рассмотрении заявлений о регистрации уставов общественных объединений речь идет не только об уставах, но и о Положениях. Устав необходим только организации, тогда как многие существующие учреждения (например, всемирно известный Каракалпакский музей искусств им. Савицкого) действует на основании Положения и не является самостоятельным юридическим лицом, а именно учреждением, частично финансируемым собственником, в данном случае государством в лице Министерства культуры РК. А согласно ст. 76 ГК правовое положение учреждений может определяться законодательством. То есть необходимо определить их статус либо отдельным законом, либо разделом в законе об ННО. В тех же Правилах также упоминается учетная регистрация. 2. ПРЕДЛОЖЕНИЯ И ЗАМЕЧАНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ Закона о ННО. 1. В соответствии со ст. 3 Закона и согласно ст 10 предусмотрена возможность создания новых форм ННО. Помимо существующих общественных объединений также в виде общественных фондов, учреждений и иной форме, редусмотренной законодательными актами. Сюда же можно отнести и товарищества собственников жилья, создание которых предусмотрено Законом о товариществах собственников жилья, статус которых соответствует ст. 2 и 3 Закона о ННО. Они также являются негосударственными и некоммерческими организациями. В этой связи нельзя не отметить ст. этого закона, гласящая, что товарищества создаются по желанию не менее половины от общего числа собственников жилых помещений. А если остальные не согласны? Между тем пункт 2 статьи 20 Всеобщей декларации прав человека провозглашает: "Никто не может быть принуждаем вступать в какую- либо ассоциацию". Это относится и к коммерческим, и к некоммерческим организациям. Так что этот законодательный акт явно противоречит Декларации, и указанная формулировка нуждается в уточнении. 2. В действующих Правилах рассмотрения заявлений о регистрации уставов общественных объединений, в пункте 2 содержится требование: «При этом член руководящего органа одного общественного объединения не может быть одновременно и членом руководящего органа другого общественного объединения.» Это ограничение, на наш взгляд, неправомерно, так как препятствует, например, созданию совета директоров ассоциации (союза) ННО, в который, по идее, должны входить руководители или другие члены руководящих органов ННО- учредителей союза (ассоциации) ННО. Уже есть примеры применения санкций на этом основании. А ведь формально это ограничение распространяется и на рядовых членов, участников собрания (конференции). Ведь высшим руководящим органом общественных объединений является общее собрание (конференция), что зафиксировано во многих свидетельствах о регистрации. Между тем, это пункт Правил противоречит ст. 18 Закона о ННО, которая гласит: "Принадлежность или непринадлежность граждан к какой- либо ННО не может служить основой для ограничения их прав и свобод". Аналогичное положение содержит и ст. 4 Закона об общественных объединениях. И почему член правления, например, национального культурного центра не может быть одновременно, допустим, экологом или организатором товарищества собственников жилья? 3. Ограничения при распределении имущества в случае ликвидации организации противоречат Закону о собственности. Рассмотрим случай, когда ННО создали ассоциацию (союз), передали ей часть своего имущества, которое в случае ликвидации союза не смогут получить обратно, а должны будут передать "чужому дяде". Вряд ли это будет справедливо. То же и в случае создания филиала в форме юридического лица. Если учредитель сочтет, что филиал выполнил свою миссию (или не оправдал надежд) и решит закрыть, то он вправе сам решать, что делать с переданным филиалу имуществом. Сергеев Владимир, Нукус. vaser@nukus.silk.org nukus1@yandex.ru